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來源:黑客技術     時間:2020-07-31 23:44

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目前國家助學貸款的運行基本穩定。圖為2019年8月16日,浙江大學6000多名2019級本科新生報到,大約十分之一的家庭經濟困難的學生走綠色通道提出緩交學費、助學貸款等申請。?東方IC?圖一、本文對助學貸款的界定 中國內地的助學貸款目前包括商業性助學貸款和國家助學貸款兩種。 商業性助學貸款主要是指用于攻讀專業碩士(尤其是學費較貴的工商管理碩士、金融碩士等)或在境外就讀學位所需學雜費用的貸款。國家助學貸款是指由財政貼息,用于借款人本人或其直系親屬、法定被監護人在國內高等學校就讀全日制本、專科或研究生所需學雜費的貸款。商業性助學貸款以獲取利潤為目的;國家助學貸款則不以獲取利潤為目的,而以資助貧困生完成學業為目的。 臺灣和香港地區也有自己的助學貸款項目。臺灣地區的助學貸款開始于1976年,香港地區的助學貸款項目開始于1960年代末。兩地助學貸款在很多方面和中國內地不盡相同,制度設計更加復雜和精細,操作成本相對較高,比較適合區域較小、人口(2018年臺灣人口2358萬,略低于上海;香港人口745萬,略低于濟南)和借款學生較少的區情。因覆蓋人數和影響力有限,本文不涉及臺港兩地的助學貸款情況。 咨詢多位在澳門高校就讀的學生,他們都沒有聽說過助學貸款,筆者也沒有發現有關澳門助學貸款的研究。基本可以確定,澳門地區沒有推行政府主導的助學貸款項目,這可能和澳門人口較少(2018年63萬),本地學生較少,學費相對較低有關。 與助學貸款概念容易混淆的,還有被媒體稱為“校園貸”的一類貸款,這一般指由互聯網金融機構面向大學生發放,用于參加商業化培訓等個人消費用途的貸款。前些年發展較快,但暴露出很多問題,如利率偏高、暴力追債、詐騙等,已被監管部門采取措施加以整頓。這類貸款不是嚴格意義上的助學貸款。 本文討論的助學貸款是指由政府補貼的政策性助學貸款——國家助學貸款(以下簡稱助學貸款)。 二、助學貸款的產生背景 中國內地的助學貸款產生于1999年(實際上,1980年代已經出現過學校發放的貸學金,但規模不大,一般不將其看作是正式的助學貸款項目)。這一制度形成的時代背景如下。 一是大學入學人數攀升,要求更多的資金投入。改革開放以來,高等教育事業取得了巨大的發展,大學入學人數不斷增多,對師資、校舍、實驗設備等人力和物力都提出了更高的要求,需要更多經濟資源的投入,政府財政撥款已經不能跟上高等教育擴張的需要,必須開拓其他的資金渠道。因此,從1980年代開始,政府開始啟動高等教育收費體制改革,并在1990年代正式開始收取學費。這就給貧困生的入學制造了阻礙。 二是財政投入跟不上高等教育發展。從1997年到2001年(歷年出版的《中國統計年鑒》中,1997年之前高等教育的數據沒有單獨分拆統計),高等學校國家財政教育經費占高等學校教育經費的比重從76.5%降到了53.4%,考慮到時代背景,替代部分毫無疑問來自于學費和雜費,這顯然會給貧困生帶來一定的經濟壓力。 三是貧困生就學難現象日漸突出。大學的學費根據所處地方和院系不同略有差異,以某大學金融系為例(選取某大學金融系的原因如下:作為教育部直屬院校,某大學具有一定的代表性,且地處天津,物價水平相對較低,因此學費也比較低;選取金融系,是因為數據易于收集),從1994年到2001年,其歷年學費加住宿費與同時期內地農村和城鎮居民家庭人均可支配收入的比較如表1所示。 資料來源:學費數據由筆者調查整理得出,農村和城鎮家庭人均可支配收入來自歷年《中國統計年鑒》。 從表1可以看出,從1994年到2001年,以某大學金融系為代表的學費加住宿費從1200元增加到5700元,增長了375%,國內其他大學的情況也基本類似。與農村、城鎮居民人均純收入上漲幅度相比,大學生學費住宿費的上漲幅度要遠遠高出。但與此同時,與新的大學收費制度相適應的學生資助體系還沒有形成,帶來了一定的社會問題。因此,中國人民銀行、財政部、教育部1999年5月出臺《關于國家助學貸款的規定(試行)》。之后,中央政府陸續出臺了一系列文件,開始試點并隨之擴大范圍推廣助學貸款。 之所以采取助學貸款的方式,而不是進行無償補助,是因為助學貸款的資金如果回收順利的話,可以循環使用,發揮資助一代代大學生的作用,同時世界上其他國家解決此類問題都是使用助學貸款,也已有多年推行助學貸款的成功經驗可供中國借鑒。 在多重因素作用下,助學貸款就這樣在二十年前的1999年步入了中國高等教育的歷史舞臺。 三、助學貸款的政策演變 內地助學貸款的發展主要是政府主導的。 政策運行一段時間后,根據反饋,政府可能委托大學等研究機構從事相關課題,評價助學貸款運行情況,并召集助學貸款的參與主體,包括大學、經辦的商業銀行和政策性銀行、學術界代表、各政府部門如教育部、財政部,以及中國人民銀行、銀監會等協商,確定助學貸款的改進方案。這可能是中國內地助學貸款政策調整的主要路徑,也是區別于其他國家助學貸款政策調整的方面。 從目前來看,這個政策調整的機制運作得還不錯。但一個成熟的政策從出臺到運行得較為順暢,需要一定的時間磨合。就助學貸款而言,這個政策磨合的時間大概為12至14年。 助學貸款于1999年6月開始試行,然后歷經2004年、2007年、2014年和2015年四次大的政策調整。 1999年的政策比較簡單,主要包括:商業銀行辦理助學貸款,額度由經辦銀行確定,需要擔保,利息財政補貼一半,畢業后4年必須還清本息等。 2004年的主要調整包括:改革財政貼息方式,從整個貸款合同期間補貼50%的利息改為在校期間零利息,畢業后自付商業貸款利息;延長還貸年限,從4年延長到6年,并有1至2年寬限期;推出助學貸款代償政策;建立國家助學貸款風險補償機制。 由于剛剛啟動助學貸款,1999至2004年的政策設計不能說是成功的,這可能是助學貸款早期運行不暢的主要原因。 2007年的主要調整是推出了生源地助學貸款,以前的助學貸款則改成校園地助學貸款,但仍然存在和運行。生源地助學貸款是指主要由國家開發銀行向學生和家長(或其他法定監護人)發放的助學貸款,由學生在生源地申請,同時建立生源地信用助學貸款風險補償專項資金。 2014年的主要調整是提高了助學貸款的額度,本科生提高到每年8000元,研究生提高到每年12000元。 2015年的主要調整是延長了還款期限。原校園地助學貸款期限為學制加6年、最長不超過10年,生源地助學貸款期限為學制加10年、最長不超過14年,現統一調整為學制加13年、最長不超過20年;還本寬限期也從2年延長至3年整。 經2015年最后一次調整后,助學貸款目前主要的制度設計是兩種助學貸款。一種在學生家鄉申請,為生源地助學貸款,借款人是學生和父母,經辦機構主要是國家開發銀行,回收機構是支付寶。另一種在學生就讀的大學申請,為校園地助學貸款,借款人是學生,經辦機構和回收機構都是商業銀行。 除上述區別外,兩種貸款其他條件相同,包括:額度是本科生每年8000元,研究生每年12000元;利率是在校期間零利率,由政府代償利息,畢業后同商業貸款利率,目前年利率是4.9%;還款期限是學制加13年、最長不超過20年;還本寬限期3年。 當前的助學貸款主要解決本科生、學術碩士以及博士生的學費(實際上,由于全日制博士生基本免學費,他們是不需要助學貸款的,但有博士生借助學貸款用于彌補生活開支的不足)。不能覆蓋的領域包括:大部分專業碩士的學費(除個別院校的個別專業碩士學費較低外,大部分專業碩士的學費都超過12000元);學生的培訓支出;出國留學、訪學支出等。 因此也可以認為,當前的助學貸款主要解決對更接近高等教育領域公共產品的“必需品”的需求,而不解決對更接近私人產品的“奢侈品”的需求。 四、助學貸款的運行情況 助學貸款自1999年推出以來,曾經歷一段不太順利的過程,主要表現是違約率比較高,這直接影響助學貸款的順利回收,危及助學貸款的運行和可持續發展。甚至在2001年導致“停貸”,即相當一部分商業銀行停止辦理助學貸款。 違約率數據從一些新聞媒體的報道可以略窺一二。《新京報》2004年4月21日報道稱,截至2004年3月20日,中國政法大學745名進入還款期的貸款畢業生中,有190人未按時足額還貸,違約率26%。《南方日報》2010年1月12日報道稱,在廣東某高校,2003年利息未還款率約6%,但2009年的利息未還款率高達84%,增長了13倍。新華社2013年2月7日發自貴陽的報道稱,截至2012年底,貴州省國家助學貸款學生自付本息到期2103.95萬元,實際逾期違約金額628萬元,逾期違約率達29.84%。 從1999年到2007年基本都屬于助學貸款發展的動蕩期,但2007年,生源地助學貸款的推出改變了助學貸款的走向。2007年先在江蘇、湖北、重慶、陜西、甘肅5省市試點開辦生源地助學貸款,2009年試點省份擴大到26個。到2010年,生源地助學貸款已經成為助學貸款的主體。2010年獲得國家助學貸款的學生人數達到113.84萬人,其中生源地助學貸款人數占當年全部貸款人數的70.8%,貸款金額占當年全部貸款金額的65.7%。 生源地助學貸款制度中,有幾點設計可能是決定性的。一是將助學貸款的發放由大學所在地改到了學生的生源地;二是增加了父母作為共同借款人(實際上父母承擔了擔保人的角色);三是由政策性銀行——國家開發銀行充當助學貸款的經辦銀行(這與助學貸款這種政策性貸款的本質相匹配);四是支付寶開始承擔助學貸款的回收。 這幾點制度設計,從借款學生的還款意愿和異地還款便利以及經辦銀行的積極性方面,極大改善了助學貸款的運行機制,獲得了良好的效果。但2007年推出之后,經歷了4至6年的政策滯后,到2011至2013年后,全國的助學貸款還款形勢才基本穩定。(第一批生源地助學貸款的借款學生四年后即2011年才進入還款期,再加上兩年的生源地助學貸款試點操作磨合期,上文中的貴州助學貸款違約情況較嚴重,應該主要還是以前的校園地助學貸款積累的情況。) 根據教育部2014年8月發布的數據,從1999年到2013年,累計998.90萬人獲得助學貸款,審批金額1032.08億元。教育部2019年7月公布的《2018年中國學生資助發展報告》顯示,2018年助學貸款發放人數為446.94萬人,發放金額為325.54億元。對比可知,2018年一年的助學貸款發放人數即達到1999年到2013年這15年發放總人數的將近一半,金額則達到這15年發放總金額的近三分之一。2018年全國高校本科、專科和研究生在校生人數為3104.16萬人,助學貸款發放比例已經達到14.4%,這個比例不算低了,可見資助廣度和力度在不斷加大。 至于整體違約情況,以當前助學貸款的主體國家開發銀行發放的生源地助學貸款為例,截至2017年末,已經累計發放生源地助學貸款余額1360億元中,支持貧困生2220萬人次,1039萬人。與此同時,貸款回收比較樂觀,1360億元貸款中逾期貸款為18.16億元,占比僅為1.34%。 這里可以與世界范圍內另外幾個助學貸款大國(符合人口和借款學生都比較多的條件)——美國和日本這兩個發達國家,以及巴西和印度這兩個發展中國家的情況略作對比。 美國的情況不太樂觀,其助學貸款余額不斷攀升,且違約率居高不下。2016年,美國的助學貸款債務余額已經達到GDP的7.45%,2016年第四季度助學貸款拖欠率已經達到11.17%。同為東方國家,與中國相比,日本助學貸款的回收情況也不錯,2015財年的貸款回收率是96.7%。這可能要歸因于和中國類似的較為嚴格的制度設計,包括同樣需要父母或監護人做擔保等,以及東方人節儉和儲蓄等習慣(助學貸款在東亞儒家文化圈國家的成功可能不是偶然的)。日本在有的方面比中國走得更遠,其最優惠的無利息助學貸款甚至規定和成績掛鉤,成績達不到要求的學生無法獲得此類優惠貸款。 巴西的情況也不樂觀。2017年,巴西政府估計,30%的助學貸款是違約的。印度助學貸款1963年就開始實施,但1990年代回收率僅為15%,這已經是實施三十年來的最高水平了。后其對助學貸款也進行了改革,回收率有較大提高,但這是以犧牲發放人數和提高利率水平換來的。 由以上比較可知,中國助學貸款的回收情況在全世界實行助學貸款的大國中算是比較理想的。 五、未來的主要改進方向 目前助學貸款的運行基本穩定,但仍可以在以下幾個方面做一些改進。 首先是助學貸款的信息公開。根據筆者掌握的情況,1999年以來的助學貸款詳細數據未曾得見(但近年來每年的助學貸款數據公布在《學生資助發展報告》中),這使得助學貸款的宏觀數量研究無法開展,無法為政策評價提供數據基礎。教育部下屬負責落實國家助學貸款政策的全國學生資助管理中心應公開1999年至今歷年助學貸款的宏觀數據。微觀數據在充分保護借款學生隱私的前提下,也應開放給學術界進行研究,以便于學術界更好地對助學貸款進行評價和反思,進而改進助學貸款。同時政府還應委托第三方社會調查機構對借款學生進行長期跟蹤調查,探究助學貸款的微觀影響,包括對借款者日后數十年間的就業選擇、婚姻、生育、購置房產、進一步深造等行為的效應。只有基于大量實證調查,政策改進才能契合借款學生的實際需要。 其次,目前助學貸款的穩定運行,很大程度上是以額度較低來確保的,這在保障助學貸款穩定的同時,一定程度上犧牲了更好地培養學生的效應。今后為適應社會對人才要求提高的趨勢,應滿足大學生除大學學費外的其他正當資金需求,但要嚴格審核。 未來助學貸款的額度可以實行基本額度+調劑額度的方式。基本額度維持目前的規定不變,調劑額度則可覆蓋對大學生未來職業發展較為重要的一些項目(如就讀專業碩士、參加準備專業資格考試所必須的培訓、短期出國留學訪學)的支出。或者,在目前的助學貸款之外增設一種貸款,用于滿足學生更高層次的教育融資需求;這種貸款仍可由父母提供擔保,但利息方面減少政府補貼,還款期限則根據借款金額延長到最多三十年(與房貸的最長還款期限相同)。 第三,從已經違約的借款人著手,試行按收入比例還款型助學貸款(以下簡稱收入型貸款)。收入型貸款的還款金額是根據借款人的月收入,扣除基本生活支出后,乘以一個固定比例得出的數額。同時可設定一個還款門檻,低于這個門檻的借款人可以不用還款。 收入型貸款依借款人的實際收入狀況還款,不會發生借款人還不起的情況,是近年來世界各國普遍開始實行的一種貸款方式。中國目前還沒有這方面的經驗,剛好可以從較少量的已經違約的借款人著手(這樣做的政策試錯成本最低),摸索收入型貸款的辦理經驗,以決定未來是否要大規模推行,以及如何推行此類貸款。



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